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自由主义法治国对自由和民主的认识，直接影响了传统行政法理论的重点，即传统行政法学偏重于运用议会规则的事先控制以及通过司法审查对行政结果的事后控制，仅仅从形式上要求行政权必须依据法律行使，要求行政权行使的结果（行政行为）必须符合法律，而忽视了对行政活动的实质性规范。

这是一个政体与国体的前问题，一个前宪政的问题。[41]对此，当时的有志之士无不扼腕叹息。

[29]辛亥革命和倒袁运动的成功，无不表明地方分权的重要作用。同时，仅仅是省制人宪，也并不等同于联邦制，而依然是中央与地方共有一部宪法的单一制结构。在他们看来，解散权与代议民主制精神之间存在根本的抵触，必欲有解散权，即不啻将代议制度根本推翻。在设立解散权之后，对于解散权是否需要限制和如何限制的问题，也同样存在争论。相反，由于解散下院无需上院之同意，英国的立法与行政得以保持平衡，内阁制运转较法国更为优良。

但由于分歧过大和部分议员消极抵制导致流会，直至护法国会失败依然未能取得结果。这种派系之争，在国体问题的争论上同样明显。我国《全国人民代表大会会议事规则》第38条规定了国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位时的措施：全国人民代表大会闭会期间，国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人民代表大会常务委员会可以分别在国务院副总理、中央军事委员会副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定代理人选。

当选之人由联邦总统任命之。为了达到这个目的，宪法制定者规定总统应由一小群选举人间接选举产生。又如财政部长的位置通常都给予总统竞选运动中一个最杰出的工作人员，也许是全国委员会主席。以及（7）总统对自己选择的人是否有‘好感或‘容易相处的感觉。

[70]学者们大体都持类似观点，认为罢免属于政策问题，无须特定的法律理由，弹劾一般针对犯罪行为而言，并且大多数针对叛国、受贿、渎职或破坏宪法等非常犯罪。在许多国家，国家最高行政机关是直接选举（首脑）和间接选举（政府成员）的结合，是公民（选举政府首脑）和议会（根据首长提名）共同组建了中央（或联邦）政府。

如我国国务院总理由国家主席提名，国务院其他组成人员由总理提名，中央军事委员会其他组成人员由军委主席提名，全国人民代表大会决定（宪法第62条第5、10项），但根据《全国人民代表大会议事规则》第39条规定，以上人员的罢免由全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出罢免案，全国人民代表大会决定。即使常委会在人大开会期间停止工作，也并不应影响其有权在大会前提出罢免案，正如常委会在大会前有权提出宪法修正案一样。任免权以监督权为前提，但任免权并不是监督权的一种，而是监督权行使的前提（任）和可能结果（免）。[26]3、任命[27]有议会任命和行政任命之分。

[85] 苏艺：台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究（未发表）。3、辞职辞职严格地说不是被免去职务，而是自己主动下台，但在许多国家的政治体制中，辞职是一种变相的免。同样，对宪法明确规定了限任制的职位，即使任者对被任者的表现非常满意，也不能令其继续任职下去。最高国家审判机关、最高国家检察机关、最高国家军事机关则由这些机关的一把手（院长、检察长、军委主席）与最高权力机关共同组建（前者提请或提名，后者选举或决定），而这些机关的一把手本身都是由最高权力机关选举的。

（三）监督权与任免权的主体可能分离监督权与任免权的主体一般是统一的，即由谁任免就由谁监督，如我国宪法第65条规定全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员，第62条规定全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定，第69条规定：全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。虽然美国各州的法官都有一定的服务期限，而不是终身制。

[美]凯斯·R 孙斯坦著：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第144页。[64] 参见苏艺：台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究（未发表）。

但《全国人民代表大会会议事规则》第39条规定，主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，在此，全国人民代表大会常务委员会并不在有权提出罢免案之列，在对中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长提出罢免案的问题上，常务委员会的地位似乎还不如主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，这与宪法赋予常务委员会的地位是不太吻合的。罢免权的基本理论是，用这种办法，可以比在实行固定任期制的情况下更严密地控制各级政府机构。只受元首制约的，如在俄罗斯，由联邦政府主席向总统提出联邦政府副主席和部长的人选，总统任命（无须征得国家杜马的同意）。同样国务院副总理、国务委员由总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任命（宪法第62条第5项、第80条），总理对国务院副总理、国务委员有提名权和领导权（他们与总理的关系是首长负责制下的领导与被领导的关系），国家主席对副总理、国务委员有任命权但没有领导权和监督权。[18]我国《全国人民代表大会议事规则》第34条第1款规定：全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人名单。按照英国议会目前的做法，……议会并不提名任何阁员，而是由国王按照议会所表明的一般愿望和意向任命内阁首脑，其他阁员由内阁首相推荐任命。

任命徐绍史为国土资源部部长。[34]从我国建国后的历史来看，国家主席均为60岁以上，男性，中国共产党党员，在很多情况下都是由党内一把手担任的。

[46]2、任和免不完全统一这可分为四种情况：其一，任者和免者不是同一个机关。这与有关部门‘越权代办不无关系，更是对《宪法》所规定的人民代表大会是国家和地方最高权力机关的地位的挑战。

当没有一个副总统候选人获得绝对多数票时，参议院应从得票最多的两名候选人选出人为副总统。因此任免权、监督权体现的是权力与权力之间的制约关系，而不是权利与权力之间的制约关系。

在民主体制下所有经民主程序产生的人员都可以免，即使实行终身制的法官，一旦发现有违法犯罪行为，也可以对其依法弹劾。[26] 我国宪法中第67条第11、12项规定，全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长。[78] 但何为重大损失或恶劣影响并没有统一标准，如2004年2月5日密云县春节灯展发生重大突发伤亡事件，死亡37人，伤15人，北京市密云县县长张文引咎辞职。最高国家行政机关由最高国家权力机关和国家元首或政府首脑共同组建（国家权力机关决定，国家元首或政府首脑提名）。

前者如土尔其、以色列、新加坡的总统由议会选举产生。我国《全国人民代表大会组织法》第24条第2款规定：委员长因为健康情况不能工作或者缺位的时候，由常务委员会在副委员长中推选一人代理委员长的职务，直到委员长恢复健康或者全国人民代表大会选出新的委员长为止。

[85]如英国的贵族院审理弹劾案时，其程序与刑事诉讼程序相同，有讯问，有答辩，有人证，有律师，美国参议院在审理弹劾案时，审判程序也与刑事诉讼程序相同。而弹劾制度则不同，弹劾是以诉讼庭审的面貌出现的，具有准司法的特征，从提出、通过到付诸审判，都要求类似刑事诉讼那样的诉讼程序，体现在控审分离、重视证据，保障被弹劾人的辩护权等方面，被弹劾人作为当事人能够积极参与到诉讼之中，还可以聘请律师获得帮助。

[22]由议会本身提名内阁成员的事从来被认为是不可取的。日本各类公共官员特别是某些高级官员的任命需要国会两院批准。

说明全国人民代表大会对其常务委员会成员有任（选举）和免（罢免）的权力，也有监督的权力（常委会需对人大汇报工作，人大对常委会的决定有撤消权），对全国人大常委会的任免权和监督权都属于全国人民代表大会。[7]德国基本法第69条第1项规定：联邦总理任命一个联邦部长为他的副总理。理论上的认识往往是制度改进的前提，虽然很难说理论上的分析越透彻，制度改进就一定越顺利，但理论上认识的深入，对制度改进一般会起正面作用。[5]因此实际上由英国首相负责组建内阁，当内阁出现必须改组的情况时，首相有权改组内阁。

[82]可见缺位并不涉及免，但有相应的任的需求——补缺，缺位需要补充，补不上权力就可能中断、脱节，从而破坏权力秩序。对美国总统来说，弹劾至少应视为稀有的最后利剑，只有这样才能维护法律制定者所强调的保护选举秩序。

中华人民共和国副主席缺位的时候，由全国人民代表大会补选。[89]通过民主程序产生政府官员一方面体现了政府存在的正当性，同时也减轻了议会的负担，我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会（宪法第2条第1、2款），国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

与旧时的官僚政治不同的是，政府不再是大权独揽，而是由议会组阁（或通过其它民主方式组成政府），政府必须接受议会监督，对议会制国家来说，议会为内阁的原动力。笔者认为，由全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出罢免案的对象应限于议会选举产生的人员，而对其决定产生的人员，其罢免案的提出应是提名人的权力，这样有利于议会在任时区分选举任和决定任的不同形式，同时也有利于首长制的贯彻和落实。